與醫(yī)療器械評(píng)價(jià)有關(guān)的通行做法、基本認(rèn)識(shí)、政策解讀以及政策期望——政策期望

        一、建立制度，鼓勵(lì)持續(xù)性改進(jìn)

        在生產(chǎn)過(guò)程中，為確保對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如國(guó)家／行業(yè)安全和性能標(biāo)準(zhǔn)）的持續(xù)符合性，在不影響器械的實(shí)質(zhì)等效性或不產(chǎn)生重大變化的前提下，應(yīng)為已經(jīng)合法上市的器械建立備案制度和程序，以便允許和鼓勵(lì)制造 商持續(xù)地通過(guò)質(zhì)量體系進(jìn)行自我完善其產(chǎn)品設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)和工藝的行為，從而改進(jìn)安全性和便利性等產(chǎn)品性能。在實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程中，制造商會(huì)依據(jù)質(zhì)量管理體系針對(duì)客戶反饋等進(jìn)行修改、完善，這是一種非常正常的現(xiàn)象和客觀要求。在注冊(cè)審查過(guò)程中，不允許申請(qǐng)人主動(dòng)更改和發(fā)生任何改變的政策是僵化的政策。 且一旦已注冊(cè)的產(chǎn)品發(fā)生任何改動(dòng)，哪怕是極其微小的改動(dòng)，都被要求重新檢測(cè)、注冊(cè)甚至開(kāi)展臨床試驗(yàn)，這是與器械設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的真實(shí)情況相脫節(jié)的。因此，作為監(jiān)管主體的食品藥品監(jiān)督管理和審查部門應(yīng)順應(yīng)這種形勢(shì)和需要，在制造商對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行持續(xù)性改進(jìn)而產(chǎn)生微小變化或非重大變化 時(shí)，為其因此采取的定期和不定期更改、報(bào)告、補(bǔ)充和修改．并進(jìn)而提交的備 案申請(qǐng)，提供合適的窗口和信息交流通道。建立這種報(bào)告或備案制度完全符合國(guó)際上先進(jìn)的管理理念、標(biāo)準(zhǔn)要求和通行做法。但是，如果器械發(fā)生了實(shí)質(zhì)性 改變或重大變化，應(yīng)要求器械重新注冊(cè)并接受技術(shù)審查。制造商應(yīng)及時(shí)對(duì)變化情況進(jìn)行聲明或申報(bào)，并提出理由以說(shuō)明所發(fā)生的變化是否為實(shí)質(zhì)性變化（重 大變化）或非實(shí)質(zhì)性變化（非重大變化）。應(yīng)促使制造商視不同情況履行必要的注冊(cè)申報(bào)程序（創(chuàng)新、重大變化、高風(fēng)險(xiǎn)）或備案申報(bào)程序（非實(shí)質(zhì)變化或非重大變化）。

        二、對(duì)組合或融合器械的審查原則
       在醫(yī)療器械和技術(shù)不斷推陳出新的同時(shí)，出現(xiàn)了越來(lái)越多的對(duì)現(xiàn)有功能模 塊、材料、技術(shù)有機(jī)融合或組合的趨勢(shì)，包括整機(jī)和部件、部件和部件、整機(jī) 和整機(jī)的融合或組合等情況（典型的情況如有源整機(jī)和無(wú)源部件的結(jié)合）。在目 前的市場(chǎng)準(zhǔn)人審查和審批程序中，一直未能解決主機(jī)和部件應(yīng)如何注冊(cè)的問(wèn)題， 也沒(méi)有解決主機(jī)和部件分類統(tǒng)一的問(wèn)題以及組合對(duì)分類的影響的問(wèn)題。因此，需要建立一些原則。 原則上，無(wú)論申請(qǐng)人是按部件、按主機(jī)還是按整機(jī)或系統(tǒng)進(jìn)行申報(bào)，審評(píng) 機(jī)構(gòu)都應(yīng)按整體系統(tǒng)進(jìn)行審評(píng)。除各部分都應(yīng)該根據(jù)其自身特性進(jìn)行要求外， 還需要關(guān)注配合性能或整體性能。審評(píng)工作中，應(yīng)由一個(gè)部門承擔(dān)技術(shù)評(píng)價(jià)工作，并與其它部門的審查人員承擔(dān)聯(lián)合審查的任務(wù)。這樣可以使被審查器械在以下三個(gè)方面保持一致：一是可以使器械在分類方面保持一致，二是使臨床預(yù)期用途、適應(yīng)證和使用條件等方面的批準(zhǔn)內(nèi)容保持一致，三是便于組合或融合 所產(chǎn)生的配合性能或聯(lián)機(jī)性能得以體現(xiàn)和得到考查。

       （一）整機(jī)或部件的注冊(cè)條件

       凡是在臨床上可單獨(dú)使用和銷售且沒(méi)有與主機(jī)匹配性能要求的、經(jīng)常需要 更換的通用部件、原材料或者消耗品，既可以與主機(jī)一起申請(qǐng)注冊(cè)，也可以單獨(dú)申請(qǐng)注冊(cè)。 凡是必須在臨床上與主機(jī)配合使用、有匹配性能要求的、需要經(jīng)常更換且需要單獨(dú)向終用戶銷售的主要部件（如應(yīng)用部件）、主要原材料和消耗品，都應(yīng)該與主機(jī)一起按整體系統(tǒng)進(jìn)行申報(bào)注冊(cè)，或者在單獨(dú)注冊(cè)時(shí)必須聲明與之配套的主機(jī)型號(hào)。申請(qǐng)人需要提供充分的實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)證據(jù)，以證明與之配套的主 機(jī)或部件的匹配性能和配套條件。未指定應(yīng)匹配的主機(jī)型號(hào)的部件或原材科、 消耗品的單獨(dú)注冊(cè)不被允許。沒(méi)有匹配性能，就難以證明部件能夠滿足與主機(jī) 的匹配性。如聲明申報(bào)部件可以與任何制造商生產(chǎn)的主機(jī)匹配，則需要證明其通用性或普遍適用性，并提供適用條件，以防止出現(xiàn)安全性問(wèn)題。 凡是缺少關(guān)鍵部件的主機(jī)的單獨(dú)注冊(cè)申請(qǐng)也不被允許。在此種情況下，是 無(wú)法充分保證或證明整體系統(tǒng)的安全有效性的。 凡是無(wú)須單獨(dú)使用并作為主要部分向終用戶銷售的部件、原材料或消耗 品，無(wú)須進(jìn)行申報(bào)注冊(cè)。可以通過(guò)制造商建立的質(zhì)量體系，在注冊(cè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收合同等的環(huán)節(jié)中作為整機(jī)或系統(tǒng)的部件，對(duì)其產(chǎn)品質(zhì)量或性能要求進(jìn)行有 效控制。如果其制造商是分供方，該分供方可以作為整機(jī)或系統(tǒng)的制造商的一個(gè)一般分供方或重要分供方。

         （二）融合或組合的區(qū)別及融合或組合后各部分的相互影響

        融合意味著某個(gè)或某些功能與另一個(gè)或另一些功能合并成一個(gè)有機(jī)整體，并發(fā)揮共同作用或形成新的作用。這些功能的部分或全部存在相互影響或相互作用，或者某個(gè)功能是另一個(gè)功能的基礎(chǔ)或條件。組合是構(gòu)成整機(jī)的各個(gè)若干部件或功能合并后仍然相互獨(dú)立、互不影響，各自發(fā)揮功能或作用。組合的各部分之間可能存在匹配性能的要求。

        （三）融合或組合后產(chǎn)生的分類問(wèn)題
即使單獨(dú)申報(bào)，部件的分類也應(yīng)與主機(jī)保持一致。一般情況下，不應(yīng)該存 在或不允許出現(xiàn)部件比主機(jī)降低類別的情況，反之亦然。 融合或組合后的整機(jī)或系統(tǒng)的分類一般應(yīng)以各獨(dú)立功能、部件或主機(jī)的高分類為準(zhǔn)。 兩個(gè)低分類的部件或整機(jī)的融合或組合使用，甚至可能使新形成的器械整機(jī)或系統(tǒng)的分類提升。

          （四）組合前已檢測(cè)的部分，組合后無(wú)須再檢測(cè)

在申報(bào)組合器械時(shí)，如果構(gòu)成組合器械的某個(gè)組成部分已經(jīng)符合安全有效性要求（意味著該部分已經(jīng)經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)），并合法上市（即已經(jīng)有注冊(cè)證），與其它部分組合后，對(duì)該部分的安全性能無(wú)須再進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，但需要關(guān)注 由于組合或融合所產(chǎn)生的組合效應(yīng)對(duì)器械安全有效性的影響。例如，融合或組合后整體定位精度、圖像融合的圖像質(zhì)量可能由于組合或融合發(fā)生了變化等。 還需要考慮組合產(chǎn)生的匹配性能或連接性能要求（對(duì)于醫(yī)用電氣設(shè)備，可以考 慮引用標(biāo)準(zhǔn)如GB9706. 15《醫(yī)用電氣設(shè)備系統(tǒng)安全要求》）。 三、語(yǔ)言文字的使用 凡申報(bào)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的產(chǎn)品，應(yīng)在使用說(shuō)朗書、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、包裝標(biāo)識(shí)以及 用戶操作和顯示界面上使用中文。在少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)和使用少數(shù)民族文字。

        四、境外生產(chǎn)器械的合法性依據(jù)

如果能夠建立本書所試圖構(gòu)建的符合中國(guó)國(guó)情的、科學(xué)的市場(chǎng)準(zhǔn)人評(píng)價(jià)體 系和程序，那么境外生產(chǎn)器械在境外獲得的市場(chǎng)準(zhǔn)入批件就變得不那么重要了。 境外生產(chǎn)器械在境外獲得的市場(chǎng)準(zhǔn)入批件中涉及的內(nèi)容是審評(píng)機(jī)構(gòu)（審評(píng)中心） 對(duì)申報(bào)器械進(jìn)行評(píng)價(jià)的參考依據(jù)，但不是決定性的依據(jù)。要擺脫對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家上市批件的心理依賴。這些批件對(duì)申報(bào)器械在我國(guó)上市不構(gòu)成必要條件，也不是充分條件。更何況境外上市批件的種類繁多，由于各國(guó)監(jiān)管水平不同，可能造 成批件水平參差不齊。在評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)依據(jù)國(guó)內(nèi)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求并參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或共識(shí)，對(duì)境外器械（主要是高風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新性器械）提供的臨床前實(shí)驗(yàn)和 臨床試驗(yàn)等資料給予評(píng)價(jià)。同時(shí)，應(yīng)更多地對(duì)生產(chǎn)質(zhì)量保證體系是否滿足要求、 臨床試驗(yàn)是否規(guī)范給予關(guān)注。對(duì)于已有同類器械在境內(nèi)合法上市的境外生產(chǎn)的第三類實(shí)質(zhì)性等效器械，哪怕是一個(gè)新的制造商所生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)性等效器械 進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，也可以通過(guò)證明其實(shí)質(zhì)等效性而減免臨床試驗(yàn)（參見(jiàn)第九章、 第十章和第十一章的有關(guān)內(nèi)容）。

        五、對(duì)類器械檢測(cè)的必要性

作者認(rèn)為，對(duì)所有類別的醫(yī)療器械（包括類器械）都應(yīng)該進(jìn)行安全性 和性能的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，以證實(shí)其對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的符合性；類器械應(yīng)對(duì)影響器械安全性的重要或關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行被認(rèn)可的第三方檢測(cè)（例如類有源器械是否符合通用電氣安全要求、類手術(shù)器械的材質(zhì)是否符合醫(yī)用級(jí)材料標(biāo)準(zhǔn)要求 等）礦現(xiàn)有法規(guī)豁免類器械的檢測(cè)足有漏洞的，也不符合國(guó)際慣例。

        六、對(duì)第三方實(shí)驗(yàn)室的監(jiān)督

        應(yīng)該充分信任承擔(dān)實(shí)驗(yàn)／試驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)的公正、誠(chéng)信和客觀性。提供實(shí)驗(yàn)／試驗(yàn)數(shù)據(jù)的這些機(jī)構(gòu)應(yīng)是獲得認(rèn)證[實(shí)驗(yàn)室管理規(guī)范(GLP)認(rèn)證或臨床質(zhì)量管理規(guī)范(GCP)認(rèn)證]并由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局認(rèn)可的有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。 同時(shí)，也要對(duì)實(shí)驗(yàn)室／試驗(yàn)機(jī)構(gòu)的不負(fù)責(zé)任或過(guò)失行為建立責(zé)任追究程序和制度，并加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)技術(shù)和方法的培訓(xùn)和技術(shù)交流，以便提高實(shí)驗(yàn)室對(duì)檢測(cè) 項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)水平并統(tǒng)一尺度。應(yīng)建立一定的機(jī)制，如成立實(shí)驗(yàn)室審查和仲裁委 員會(huì)，防范和處罰不負(fù)責(zé)任的隨意檢測(cè)或試驗(yàn)行為和隨意出具檢測(cè)或試驗(yàn)結(jié)論的行為。這是保證第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)公信力的重要措施。

       七、關(guān)于互認(rèn)和全球協(xié)調(diào)的問(wèn)題

       對(duì)于境外政府的批準(zhǔn)上市證書，我們僅作為一個(gè)參考證據(jù)，而不作為在我國(guó)可以上市的依據(jù)，這是因?yàn)槲覀兪侵鳈?quán)國(guó)家，我國(guó)的權(quán)威政府部門對(duì)器械能否在我國(guó)上市有主權(quán)和依法行使管轄權(quán)，在境外上市的器械并不意味著在我國(guó) 就能順理成章地被批準(zhǔn)上市?，F(xiàn)在，國(guó)際上一些國(guó)家或地區(qū)正在開(kāi)展協(xié)調(diào)工作，并努力實(shí)現(xiàn)一定程度上的互認(rèn)。但是，這種努力目前還存在許多障礙。首先，在器械安全有效性的認(rèn)可程度上需要達(dá)成共識(shí)；其次，需要實(shí)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)室和臨床 試驗(yàn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化共識(shí)；再者，更需要各參與國(guó)在監(jiān)管能力上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。 在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)互認(rèn)和我國(guó)沒(méi)有達(dá)到一定的監(jiān)管能力之前，應(yīng)該慎重認(rèn)可境外機(jī)構(gòu) 對(duì)器械上市前開(kāi)展的各種實(shí)驗(yàn)和認(rèn)證的結(jié)果。實(shí)踐證明，境外檢測(cè)和認(rèn)證也并不是可靠的。而且，我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的器械要想進(jìn)入境外市場(chǎng)，就被境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求開(kāi)展全部項(xiàng)目的檢測(cè)和認(rèn)證。我國(guó)與國(guó)際上的互認(rèn)目前還處于不對(duì) 稱的認(rèn)可狀態(tài)。以前，我們的檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)力較弱，檢測(cè)設(shè)備和人員水平普遍不 能滿足對(duì)器械開(kāi)展檢測(cè)的要求，所以也曾出現(xiàn)過(guò)對(duì)境外檢測(cè)報(bào)告的認(rèn)可情況， 例如對(duì)電氣安全通用要求的檢測(cè)，至今仍部分認(rèn)可其檢測(cè)結(jié)果，僅對(duì)無(wú)須進(jìn)行破壞性實(shí)驗(yàn)的部分進(jìn)行檢測(cè)。如今，我國(guó)的許多檢測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)具備了針對(duì)電氣安全通用要求的全項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)能力和水平，就應(yīng)該理直氣壯地取消對(duì)境外檢測(cè) 機(jī)構(gòu)報(bào)告的部分認(rèn)可，對(duì)境外生產(chǎn)器械開(kāi)展全項(xiàng)檢測(cè)。

         八、注艇文件的保存

        注冊(cè)文件為獲得器械合法上市的全部證據(jù)資料及備份，應(yīng)怍為質(zhì)量體系文 件的一部分由制造商負(fù)責(zé)終保管。這些資料應(yīng)包括質(zhì)量體系認(rèn)證資料、被批 準(zhǔn)的產(chǎn)品使用說(shuō)明書或用戶手冊(cè)、注冊(cè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、境內(nèi)第三方檢測(cè)報(bào)告和自檢報(bào)告、注冊(cè)證及注冊(cè)登記表等。制造商是產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體，應(yīng)由制造商對(duì)所生產(chǎn)的器械及其銷售和服務(wù)承擔(dān)終法律責(zé)任，境外制造商的境內(nèi)代理人（一般為境內(nèi)總銷售代理）承擔(dān)連帶責(zé)任。注冊(cè)代理人不是產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的主體，只負(fù)責(zé)經(jīng)辦或代辦產(chǎn)品注冊(cè)工作，不應(yīng)對(duì)產(chǎn)品注冊(cè)工作承擔(dān)主要法律責(zé)任。

        九、生產(chǎn)許可證的適用性

        某些技術(shù)含量較低且已實(shí)施了國(guó)家／行業(yè)安全和性能標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)等效性器械，如無(wú)菌一次性使用醫(yī)療器械（包括注射針、注射器、輸液器、輸血器、血袋等），具有生產(chǎn)批量較大、市場(chǎng)進(jìn)入的技術(shù)門檻較低、一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題就會(huì) 造成大范圍重大傷害的特點(diǎn)。這些器械除在申報(bào)時(shí)必須滿足國(guó)家／行業(yè)制定的標(biāo) 準(zhǔn)要求外，還必須符合國(guó)家對(duì)行業(yè)規(guī)模限制性措施（如已經(jīng)實(shí)施的許可證制度）的要求，以防止由于過(guò)多的制造商進(jìn)入引起惡性競(jìng)爭(zhēng)。惡性競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)使制造 商在生產(chǎn)過(guò)程中由于成本壓力被迫偷工減料，造成產(chǎn)品質(zhì)量下降到無(wú)法保證起碼的安全使用要求的后果。未來(lái)，其他類似器械（如金屬骨釘、骨板）由于市 場(chǎng)進(jìn)入門檻的陣低和充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也可能需要對(duì)生產(chǎn)這些器械的制造商采 取類似的政策。

       十、申報(bào)文件的時(shí)效性

       審評(píng)機(jī)構(gòu)（審評(píng)中心）應(yīng)依據(jù)時(shí)效原則，以申報(bào)產(chǎn)品受理當(dāng)日為限，以該日之前已經(jīng)正式實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為依據(jù)，對(duì)申報(bào)資料進(jìn) 行審評(píng)。凡在器械上市申請(qǐng)受理后才實(shí)施的國(guó)家行政機(jī)關(guān)發(fā)布／修訂的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定、規(guī)范或國(guó)家／行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理部門發(fā)布／修訂的標(biāo)準(zhǔn)要求，都不應(yīng)強(qiáng)制 或者強(qiáng)迫要求申請(qǐng)人符合相關(guān)要求，應(yīng)在下次重新注冊(cè)時(shí)予以要求，除非由于 質(zhì)量或安全原因而出臺(tái)的新規(guī)定已經(jīng)不允許該類器械再上市。審評(píng)機(jī)構(gòu)可以 要求制造商根據(jù)新實(shí)施的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)要求提供承諾，并通過(guò)質(zhì)量保證體系及時(shí)建立相關(guān)的程序和過(guò)程，以使產(chǎn)品及時(shí)符合相關(guān)要求。