醫(yī)療衛(wèi)生“基本法”誕生還需突破什么？

1月27日，中國(guó)人大網(wǎng)上，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案征求意見(jiàn)的后一天，社會(huì)各界向這部法律草案提交的意見(jiàn)數(shù)量終定格在了57075條，參與人數(shù)達(dá)到31665人。在同批公開(kāi)征求意見(jiàn)的七件法律案中，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案涉及人群廣泛，也受到了多的關(guān)注。一些意見(jiàn)更是一針見(jiàn)血，直指目前國(guó)內(nèi)健康職能分散，部門(mén)利益博弈，所以寄希望于通過(guò)立法整合健康職能，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。

立法趕上十二屆人大“末班車(chē)”

“不能再等了”，2017年3月的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)主任委員柳斌杰接受南都記者采訪時(shí)感嘆直言，即使中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)制度本身有些還未定型，但這部定位醫(yī)療衛(wèi)生“基本法”的法律不能再拖了。

2017年12月22日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議舉行，期待多年的衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法”草案(下簡(jiǎn)稱(chēng)草案)終于亮相。

從第十屆全國(guó)人大開(kāi)始，這部法律已經(jīng)“規(guī)劃”了至少15年，終于在本屆人大行將任期結(jié)束時(shí)及時(shí)趕上了“末班車(chē)”，由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議，從立法規(guī)劃走上了正式的立法軌道。

在中國(guó)衛(wèi)生法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光看來(lái)，提請(qǐng)審議的立法動(dòng)作就好像“排隊(duì)多年終于排上了”。新一屆的全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)2018年3月份開(kāi)始工作后，立法程序會(huì)繼續(xù)走下去。

“一審中提出的問(wèn)題，如果得到很好的解決，提出修改意見(jiàn)，會(huì)很快進(jìn)入二審。進(jìn)入二審的時(shí)間，取決于一審提出的問(wèn)題是否能夠得以解決?！绷蠼苷f(shuō)。

什么名稱(chēng)更好涵蓋法律性質(zhì)內(nèi)容？

柳斌杰告訴南都記者，從初審來(lái)看，目前大的爭(zhēng)議主要是使用一個(gè)什么樣的名稱(chēng)，能夠更好地涵蓋概括這部法律的性質(zhì)和內(nèi)容。

事實(shí)上，出現(xiàn)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的立法項(xiàng)目名稱(chēng)為“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”，沿襲了十屆和十一屆全國(guó)人大立法規(guī)劃中的名稱(chēng)———“初級(jí)衛(wèi)生保健法”和“基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法”。

2016年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)。隨后，又頒布了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》。去年10月，黨的十九大提出“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”。

負(fù)責(zé)起草的全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)認(rèn)為，中央政府的這些行動(dòng)向外界宣告了這樣的信號(hào)：健康的豐富內(nèi)涵中不光只有基本醫(yī)療衛(wèi)生的內(nèi)容，健康中國(guó)的行動(dòng)背后要求的是“健康融入萬(wàn)策”，這就不是“醫(yī)療衛(wèi)生”那么簡(jiǎn)單。為在法律中樹(shù)立大衛(wèi)生、大健康理念，法律草案名稱(chēng)也調(diào)整為“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法”。

在初次審議過(guò)程中，大的爭(zhēng)議關(guān)乎法律名稱(chēng)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，立法基本思路是“明確各級(jí)政府在保障公民基本健康權(quán)益和推動(dòng)健康工作方面的責(zé)任”，建議法律名稱(chēng)改為“保障法”，比如“基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康保障法”。

另外一種意見(jiàn)認(rèn)為，“基本醫(yī)療衛(wèi)生”和“健康促進(jìn)”是兩個(gè)概念，不能混為一談———一個(gè)是要保底線(xiàn)，一個(gè)是要往上推?！鞍堰@兩者合到一起立法概念上說(shuō)不通，內(nèi)容上也會(huì)搞混”、“建議分成兩部法來(lái)立”。清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)申衛(wèi)星教授參與了法律起草工作。他介紹道，大多數(shù)國(guó)家在衛(wèi)生立法上分為“醫(yī)療法”和“公共衛(wèi)生法”兩部分，前者規(guī)范個(gè)體的診療行為；后者是針對(duì)群體性公共健康的部分。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法名可以寬，重點(diǎn)可以緊，“以寬涵緊可以，反之不行”。中國(guó)人民大學(xué)教授、全國(guó)人大常委會(huì)委員鄭功成就在審議中說(shuō)，名稱(chēng)中“基本醫(yī)療衛(wèi)生”中的“基本”二字只可意會(huì)不可言傳，無(wú)法界定，建議刪除“基本”，因?yàn)椤盎尽币呀?jīng)包括在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)里面。

中國(guó)衛(wèi)生法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王晨光的提議是叫“健康法”或者“國(guó)民健康法”。在他看來(lái)，這會(huì)是一部框架性的法律，它的作用是建章立制，是和國(guó)家的健康戰(zhàn)略相配套的，有健康領(lǐng)域“基本法”的地位。雖然在中國(guó)的法律體系中，只有涉及一國(guó)兩制問(wèn)題用過(guò)“基本法”的表述，但這部法律也“確實(shí)需要換一頂更好的帽子”來(lái)體現(xiàn)這一地位。

什么該寫(xiě)入法律，什么不該寫(xiě)入？

對(duì)法律名稱(chēng)的議論紛紛，反映了這部法律定位尚不明晰。什么該寫(xiě)入法律、什么不該寫(xiě)入法律的意見(jiàn)更是眾說(shuō)紛紜。

草案中尤其受到關(guān)注的是明確提出“健康權(quán)”的概念。在此之前，個(gè)人的身體健康概念早已經(jīng)在民法、刑法、侵權(quán)責(zé)任法中存在，但是作為一種“積極人權(quán)”和“社會(huì)權(quán)”的“健康權(quán)”，卻可能將被次寫(xiě)入法律。

王晨光解釋?zhuān)褪芙逃龣?quán)一樣，健康權(quán)是一種積極人權(quán)，意思是政府要有所作為，積極行動(dòng)，才能保障公民的這種權(quán)利。

申衛(wèi)星主要負(fù)責(zé)參與起草草案第二章“公民的健康權(quán)利與義務(wù)”?！敖】禉?quán)”概念的提出在他構(gòu)建的法理框架中，就好像一座橋，將這部法律相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥物保障、醫(yī)保支付、綜合監(jiān)管(草案中后面幾章節(jié)的內(nèi)容)連接成有機(jī)的整體。有了“健康權(quán)”的精神內(nèi)核，原來(lái)這些分崩離析的概念，可以統(tǒng)統(tǒng)粘合在一塊。

“這部法律在法律的整個(gè)理念上也提出了很多新的挑戰(zhàn)，法學(xué)的很多理論問(wèn)題也要重新考慮”，王晨光說(shuō)。

在一次立法研討會(huì)上，一些專(zhuān)家講到了兒童近視眼預(yù)防問(wèn)題、手機(jī)網(wǎng)游上癮的問(wèn)題，這些是不是也應(yīng)該寫(xiě)入法律。“這部法律寫(xiě)不過(guò)來(lái)”，王晨光認(rèn)為，先把框架性的法律立了，具體的專(zhuān)項(xiàng)法律就好辦了。

王晨光說(shuō)，在教育領(lǐng)域有母法教育法，其下有義務(wù)教育法、高等教育法、職業(yè)教育法，未來(lái)還會(huì)有學(xué)前教育法；環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，也有環(huán)境保護(hù)法作為母法，下有大氣污染防治法、水污染防治法和正在立法進(jìn)程中的土壤污染防治法。但事關(guān)每個(gè)人生命健康的衛(wèi)生法領(lǐng)域卻不成體系。

“現(xiàn)有法律中有11部涉及衛(wèi)生醫(yī)療，但都沒(méi)有形成有機(jī)的內(nèi)在體系”，申衛(wèi)星說(shuō)。從出生到死亡，幾乎沒(méi)有一個(gè)人是從來(lái)沒(méi)有去過(guò)醫(yī)院的，“如此重要和基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系，顯然不能被置于法律保護(hù)之外?！?/span>

中南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)陳云良注意到，現(xiàn)行11部衛(wèi)生領(lǐng)域法律中，絕大部分是公共衛(wèi)生的內(nèi)容，比如傳染病防治法、職業(yè)病防治法，真正涉及醫(yī)療領(lǐng)域的只有一部“執(zhí)業(yè)醫(yī)師法”?！拔覀?cè)诨踞t(yī)療領(lǐng)域缺乏基本法律?！?/span>

曾經(jīng)參與《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)醫(yī)療條例》起草的申衛(wèi)星希望，對(duì)于醫(yī)療過(guò)程中的社會(huì)關(guān)系，國(guó)家層面早日能有一部專(zhuān)門(mén)的醫(yī)療法來(lái)調(diào)處。國(guó)人目前沒(méi)有一部系統(tǒng)性的法律來(lái)規(guī)范“醫(yī)療”，只有零零散散的部門(mén)規(guī)章和行政法規(guī)。

但是，這似乎并不是這部框架性的健康問(wèn)題基本法一時(shí)可以達(dá)成的目標(biāo)。

部門(mén)健康職責(zé)應(yīng)否立法明確？

立法過(guò)程中協(xié)調(diào)部門(mén)立場(chǎng)的問(wèn)題，教科文衛(wèi)委員會(huì)也遇到了。

在審議過(guò)程中，多名委員提到，既然法律擬確立“健康權(quán)”是一項(xiàng)公民的基本權(quán)利，政府有義務(wù)出臺(tái)政策保障公民健康，就應(yīng)該在草案中對(duì)各部門(mén)在這方面的職責(zé)予以明確界定。

中國(guó)工程院院士、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員劉德培在發(fā)言中提到，提請(qǐng)審議之前在教科文衛(wèi)委員會(huì)內(nèi)部形成的草案和一審稿相比，一個(gè)主要的改變是，原先第81條對(duì)政府各個(gè)部門(mén)的職責(zé)有明確、較細(xì)的規(guī)定，但是在一審稿里各部門(mén)促進(jìn)健康的職責(zé)都刪了。

“對(duì)政府的職責(zé)作明確的界定是有好處的，在未來(lái)的執(zhí)法過(guò)程中有法可依，職責(zé)明確。目前的草案剩下的只有‘各級(jí)政府’的表述，具體的部門(mén)應(yīng)該負(fù)哪些責(zé)任沒(méi)有明確”，劉德培建議把部門(mén)責(zé)任明確。

公共衛(wèi)生學(xué)家、當(dāng)初主張健康促進(jìn)入法的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員王隴德也有相同的看法。

他在草案初審中談了對(duì)第81條的看法：“把健康融入所有政策”的具體要求提出來(lái)一年多，但沒(méi)有看到各部門(mén)制定什么相關(guān)政策，究其原因，主要還是沒(méi)有明確部門(mén)在建設(shè)“健康中國(guó)”中的職責(zé)，所以各部門(mén)不知道要制定什么政策。

對(duì)于這樣一個(gè)重大問(wèn)題，目前草案第81條中僅做了一條簡(jiǎn)單規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該履行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的健康管理職責(zé)”，但問(wèn)題是現(xiàn)有的法律中并沒(méi)有明確各部門(mén)健康促進(jìn)的職責(zé)。

王隴德稱(chēng)，“很多地方醫(yī)保只有住院才報(bào)，門(mén)診不報(bào)，或者報(bào)銷(xiāo)率很低，政策沒(méi)有鼓勵(lì)對(duì)危險(xiǎn)因素的控制”，現(xiàn)在超重肥胖的上升率非常快，肥胖又是冠心病、中風(fēng)、高血壓、糖尿病甚至部分腫瘤的發(fā)病風(fēng)險(xiǎn)。“對(duì)于肥胖的控制，運(yùn)動(dòng)是好的減肥措施，不是靠藥?！?/p>

財(cái)稅政策也和健康政策有關(guān)系。王隴德說(shuō)，有的國(guó)家把稅收作為杠桿，來(lái)引導(dǎo)健康食品生產(chǎn)，同時(shí)限制對(duì)不利健康的產(chǎn)品(比如煙草)的生產(chǎn)和消費(fèi)?！斑@也應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)法律中，財(cái)政部門(mén)應(yīng)利用稅收杠桿限制不利于健康產(chǎn)品的生產(chǎn)，鼓勵(lì)生產(chǎn)有益于健康的食品?！?/span>

王晨光的感受是，對(duì)于這部法律，似乎部門(mén)還沒(méi)有反應(yīng)過(guò)來(lái)，還沒(méi)有意識(shí)到法律同自己的關(guān)系。

柳斌杰對(duì)南都記者說(shuō)，在起草時(shí)一共梳理出了28個(gè)有健康相關(guān)職責(zé)的部門(mén)。教科文衛(wèi)委員會(huì)跟每個(gè)相關(guān)部門(mén)都協(xié)調(diào)過(guò)，協(xié)調(diào)起來(lái)并不容易?！霸绞呛徒】迪嚓P(guān)的部門(mén)，協(xié)調(diào)起來(lái)就越困難”。

后，一審草案中出現(xiàn)多的還是“衛(wèi)生主管部門(mén)”。

不過(guò)，王晨光認(rèn)為，部門(mén)的健康職責(zé)也不是必須寫(xiě)入法律，否則職能固化，倒像是畫(huà)地為牢。他認(rèn)為，健康融入萬(wàn)策需要體制機(jī)制上的保障，建議在國(guó)務(wù)院層面成立國(guó)家健康委員會(huì)，保障大健康得到終落實(shí)。

柳斌杰告訴南都記者，為了不讓健康中國(guó)變成一句簡(jiǎn)單的口號(hào)，繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)法律措施的建議，正是此次收集到的5.7萬(wàn)條立法建議中集中的訴求。