推動不良事件監(jiān)測工作進(jìn)入規(guī)范化軌道

——解讀《醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價管理辦法（試行）》
文彬

   　　從2008年12月30日起，衛(wèi)生部和國家食品藥品監(jiān)管局制定的《醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）開始施行。這個歷時6年、幾易其稿的《辦法》也是我國個關(guān)于醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價管理的專門的法規(guī)性文件。
    
    　　雖然我國在2002年就開始了醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測試點工作，并于2004年全面展開，但一直沒有一部專門的法規(guī)，這在一定程度上制約了我國醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作的深入推進(jìn)。時至今日，《辦法》的出臺終于填補(bǔ)了這一空白，必將推動我國醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價管理工作邁上規(guī)范化軌道。
    
    　　《辦法》的制定背景是什么？它將如何推動不良事件監(jiān)測工作？日前，記者采訪了國家局醫(yī)療器械監(jiān)管司有關(guān)負(fù)責(zé)人，就這些問題尋求解答。
    
    　　實施的必要性與可行性
    
    　　“任何醫(yī)療器械都不是或者安全的。醫(yī)療器械被批準(zhǔn)上市，只說明根據(jù)上市前評價研究結(jié)果，其已知風(fēng)險和已知效益相比是一個風(fēng)險可接受的產(chǎn)品，相對于整個產(chǎn)品的生命周期和使用范圍來說，這僅是產(chǎn)品風(fēng)險評價的階段性結(jié)論。一些發(fā)生率較低的長期效應(yīng)或者已知風(fēng)險的實際發(fā)生頻次或程度，只有在產(chǎn)品投入市場、大量人群長期使用后才可能被發(fā)現(xiàn)或認(rèn)識。因此，加強(qiáng)醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價工作十分重要。”國家局醫(yī)療器械監(jiān)管司有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，鑒于醫(yī)療器械的風(fēng)險存在于產(chǎn)品的整個生命周期，為全面促進(jìn)和保障公眾用械的安全有效，必須將風(fēng)險的監(jiān)控和管理貫穿于產(chǎn)品上市前和上市后的全過程。而實施醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價，既是產(chǎn)品上市后管理的重要內(nèi)容之一，也是醫(yī)療器械上市前審批的重要補(bǔ)充。因此，制定并實施《辦法》非常必要。
    
    　　然而，實施任何一個法規(guī)規(guī)章或法規(guī)性文件，必要性只是“條件”之一，關(guān)鍵還要看是否可行。在這方面，衛(wèi)生部和國家局實施《辦法》有無可行性呢？對這個問題，該負(fù)責(zé)人列出了“可行”的三個依據(jù)：
    
    　　，有相關(guān)規(guī)定做依據(jù)。開展醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價的目的是通過及時有效地發(fā)現(xiàn)不良事件，掌握新的安全有效信息，采取合理和必要的應(yīng)對措施，防止、避免或減少類似不良事件的重復(fù)發(fā)生，更有效地保障公眾的身體健康和生命安全。為此，2000年頒布實施的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第十八條規(guī)定“國家對醫(yī)療器械實施再評價和淘汰制度。具體辦法由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門商國務(wù)院有關(guān)部門制定”。不僅如此，在國家食品藥品監(jiān)督管理局“三定”職責(zé)中也明確，醫(yī)療器械監(jiān)管司“負(fù)責(zé)醫(yī)療器械不良反應(yīng)事件監(jiān)測”工作。因此，制定實施《辦法》是監(jiān)管部門依法行政、履行職責(zé)的具體體現(xiàn)。
    
    　　第二，有多年的醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作實踐做基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和科技進(jìn)步，醫(yī)療器械品種不斷推陳出新（尤其是技術(shù)內(nèi)容日趨復(fù)雜的產(chǎn)品廣泛投入使用），相應(yīng)的，關(guān)于產(chǎn)品的安全性有效性問題及社會關(guān)注度也隨之增加。據(jù)專家估計，我國每年發(fā)生的醫(yī)療器械不良事件至少5萬件，但實際有效的報告數(shù)量極少，嚴(yán)重制約了醫(yī)療器械產(chǎn)品上市后管理效能的提升。為此，2002年底，國家局就開始部署醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測試點工作，2004年開始，監(jiān)測工作全面展開。目前全國31個省、自治區(qū)、直轄市及解放軍總后勤部衛(wèi)生部都已確立了承擔(dān)醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作的技術(shù)機(jī)構(gòu)，全國醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價的管理體系和技術(shù)支撐體系初步形成。
    
    　　第三，有發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗可借鑒。據(jù)介紹，早在上世紀(jì)80年代，美、歐、日、加、澳等國家和地區(qū)已開始建立實施醫(yī)療器械不良事件報告制度，加強(qiáng)產(chǎn)品上市后的安全有效性監(jiān)測管理。而由上述國家和地區(qū)發(fā)起的醫(yī)療器械全球協(xié)調(diào)行動組織（GHTF），積極推動各國醫(yī)療器械上市后監(jiān)測和警戒體系的協(xié)調(diào)工作，發(fā)布了有關(guān)協(xié)調(diào)文件，這些為我國制定醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作的有關(guān)法規(guī)提供了很好的借鑒。
    
    　　事實上，早在2002年3月，借鑒藥品不良反應(yīng)監(jiān)測管理的經(jīng)驗，國家局即啟動了《醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測管理辦法》的起草工作。2004年1月，國家局辦公室和衛(wèi)生部辦公廳聯(lián)合發(fā)文并上網(wǎng)廣泛征求各方意見。此后，根據(jù)聚丙烯酰胺水凝膠等熱點問題的處理情況以及相關(guān)部門、行政相對人的反饋意見，國家局醫(yī)療器械監(jiān)管司、國家藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中心對《辦法》進(jìn)行多次修改，終形成現(xiàn)在的規(guī)范性文件。
    
    
    　　細(xì)化職責(zé)明確要求 推動監(jiān)測工作深入開展
    
    　　“考慮到藥品與醫(yī)療器械管理有共性的一面，《辦法》內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的制定借鑒了《藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法》。”該負(fù)責(zé)人介紹，《辦法》共分6章43條，包括：章“總則”共3條，解釋立法目的和適用對象；第二章“管理職責(zé)”共5條，較詳細(xì)地規(guī)定了（食品）藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生主管部門以及承擔(dān)醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價技術(shù)工作的藥品不良反應(yīng)中心職責(zé)；第三章“不良事件報告”共14條，對醫(yī)療器械不良事件的報告主體、報告范圍、報告時限、分析評價等進(jìn)行了規(guī)定。第四章“再評價”共8條，規(guī)定了醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)、（食品）藥品監(jiān)督管理部門和有關(guān)單位開展再評價的條件和要求。第五章“控制”共4條，規(guī)定了醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和藥品監(jiān)督管理部門采取控制措施的條件和要求。第六章“附則”共9條，主要是規(guī)定一些用語的含義，特定事項的說明，明確本辦法的解釋部門、實施日期等事項。
    
    　　作為我國個關(guān)于醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價管理的法規(guī)性文件，《辦法》將從哪些方面來推動醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作的深入開展？該負(fù)責(zé)人告訴記者，《辦法》對醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價工作的推動作用主要體現(xiàn)在以下四個方面。
    
    　　一是突出“協(xié)調(diào)”職責(zé)，促進(jìn)監(jiān)管合力的形成。《辦法》除了明確各相關(guān)部門、各級監(jiān)管部門以及技術(shù)單位的主要職責(zé)，重點突出了“協(xié)調(diào)”職責(zé)。比如，對突發(fā)、群發(fā)的嚴(yán)重傷害或死亡事件進(jìn)行調(diào)查和處理，由國家局會同衛(wèi)生部組織、協(xié)調(diào)；關(guān)于醫(yī)療器械不良事件重點監(jiān)測品種，由國家局商衛(wèi)生部確定和發(fā)布；對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作的開展情況，由監(jiān)管部門會同衛(wèi)生部門組織檢查；衛(wèi)生部和地方各級衛(wèi)生主管部門要協(xié)調(diào)對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中發(fā)生的醫(yī)療器械不良事件的調(diào)查。這些規(guī)定為加強(qiáng)醫(yī)療器械使用監(jiān)管提供了有力支持。
    
    　　二是對不良事件報告范圍、時限等進(jìn)行了明確規(guī)定，促進(jìn)不良事件報告規(guī)范化?！掇k法》規(guī)定，嚴(yán)重傷害于15個工作日內(nèi)報告，死亡事件于5個工作日內(nèi)報告，突發(fā)、群發(fā)的醫(yī)療器械不良事件立即報告，同時規(guī)定死亡事件在報告后15個工作日、嚴(yán)重傷害事件在報告后20個工作日內(nèi)提交補(bǔ)充報告。《辦法》還對醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測記錄進(jìn)行了規(guī)定，要求醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)和使用單位應(yīng)當(dāng)建立并保存醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測記錄，且記錄保存期限不少于5年?！掇k法》還強(qiáng)調(diào)，醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)要主動向醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)和使用單位收集其產(chǎn)品發(fā)生的所有可疑醫(yī)療器械不良事件，生產(chǎn)第二類、第三類醫(yī)療器械的企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)制度，以保證其產(chǎn)品的可追溯性。
    
    　　三是細(xì)化了開展再評價工作的條件和要求，提高對產(chǎn)品安全性的評估跟蹤水平。針對醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)不良事件監(jiān)測和再評價工作比較薄弱的現(xiàn)狀，《辦法》重點對這一報告主體開展再評價工作提出要求：醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)要根據(jù)醫(yī)療器械產(chǎn)品的技術(shù)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量體系等要求設(shè)定醫(yī)療器械再評價啟動條件、評價程序和方法；醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)開展再評價的結(jié)論，必要時應(yīng)當(dāng)依據(jù)醫(yī)療器械注冊相關(guān)規(guī)定履行注冊手續(xù)。而由監(jiān)管部門組織開展醫(yī)療器械再評價的，由同級醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)制定再評價方案，組織實施，并形成再評價報告。根據(jù)再評價結(jié)論，原醫(yī)療器械注冊審批部門可以責(zé)令生產(chǎn)企業(yè)修改醫(yī)療器械標(biāo)簽、說明書等事項；對不能保證安全有效的醫(yī)療器械，可以撤銷其醫(yī)療器械注冊證書，甚至做出淘汰該產(chǎn)品的決定。
    
    　　四是規(guī)定了對不良事件采取控制措施的條件和要求，提高對問題產(chǎn)品的有效控制能力。由于不良事件的發(fā)生容易給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)上的損失，一般生產(chǎn)企業(yè)不愿主動采取控制措施，而這在很大程度上加重了風(fēng)險擴(kuò)散的幾率。為改變這種狀況，《辦法》明確指出，根據(jù)醫(yī)療器械不良事件的危害程度，醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)必要時應(yīng)當(dāng)采取警示、檢查、修理、重新標(biāo)簽、修改說明書、軟件升級、替換、收回、銷毀等控制措施，而監(jiān)管部門可采取發(fā)出警示、公告、暫停銷售、暫停使用、責(zé)令召回等措施。出現(xiàn)突發(fā)、群發(fā)的醫(yī)療器械不良事件時，省級以上食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會同同級衛(wèi)生主管部門和其他主管部門采取相應(yīng)措施。
    
    　　“雖然該《辦法》只是一個法規(guī)性文件，但它對進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范我國醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測和再評價工作具有重要作用，它標(biāo)志著我國醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作進(jìn)入了規(guī)范化軌道。”該負(fù)責(zé)人說，對《辦法》中需要進(jìn)一步細(xì)化的具體條款，以后將逐步制定實施指南性質(zhì)的文件以指導(dǎo)具體工作。
    
    　　相關(guān)鏈接
    
    　?。ㄒ唬╆P(guān)于醫(yī)療器械不良事件的定義和報告范圍
    
    　　醫(yī)療器械不良事件的定義和報告范圍，本著與國際接軌的原則，《辦法》主要參考了GHTF和美國、歐洲、加拿大、日本等國已經(jīng)比較成熟和通行的做法。
    
    　　醫(yī)療器械不良事件是指獲準(zhǔn)上市的、質(zhì)量合格的醫(yī)療器械在正常使用情況下發(fā)生的，導(dǎo)致或可能導(dǎo)致人體傷害的任何有害事件。
    
    　　醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)和使用單位應(yīng)該報告導(dǎo)致或可能導(dǎo)致死亡或嚴(yán)重傷害的可疑醫(yī)療器械不良事件。
    
    　　《辦法》中發(fā)生不良事件的醫(yī)療器械是指批準(zhǔn)上市的產(chǎn)品，臨床試驗過程中所發(fā)生的不良事件，應(yīng)按照《醫(yī)療器械臨床試驗管理規(guī)定》的要求報告。
    
    　?。ǘ╆P(guān)于醫(yī)療器械不良事件與質(zhì)量事故、醫(yī)療事故的區(qū)別
    
    　　醫(yī)療器械不良事件主要是由于產(chǎn)品的設(shè)計缺陷、已經(jīng)注冊審核的使用說明書不準(zhǔn)確或不充分等原因造成的，但是產(chǎn)品的質(zhì)量是合格的。
    
    　　醫(yī)療器械質(zhì)量事故主要是指其質(zhì)量不符合注冊產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定造成的事故。
    
    　　醫(yī)療事故是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療活動中，違反醫(yī)療衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護(hù)理規(guī)范、常規(guī)，過失造成患者人身損害的事故。（摘自衛(wèi)生部《醫(yī)療事故處理條例》）
    
    　?。ㄈ╆P(guān)于《辦法》的發(fā)布主體
    
    　　《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第十八條規(guī)定“國家對醫(yī)療器械實施再評價和淘汰制度。具體辦法由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門商國務(wù)院有關(guān)部門制定。”
    
    　　《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》（國務(wù)院309號令）第29條規(guī)定國家建立計劃生育技術(shù)服務(wù)統(tǒng)計制度和計劃生育技術(shù)服務(wù)事故、計劃生育手術(shù)并發(fā)癥和計劃生育藥具不良反應(yīng)的鑒定制度和報告制度。
    
    　　醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)是醫(yī)療器械的主要使用單位，也是醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測過程中的重要環(huán)節(jié)，對監(jiān)測工作有著重要影響。因此，為了加大對使用單位的管理力度，《辦法》與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布。
    
    　?。ㄋ模╆P(guān)于醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任
    
    　　醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測管理是生產(chǎn)和經(jīng)營質(zhì)量管理體系中的重要環(huán)節(jié)。醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)根據(jù)本辦法和質(zhì)量體系的有關(guān)規(guī)定建立相應(yīng)的管理制度，指定機(jī)構(gòu)并配備專（兼）職人員承擔(dān)本單位醫(yī)療器械不良事件的收集、調(diào)查、分析、上報及其處理工作。生產(chǎn)第三類醫(yī)療器械的企業(yè)還應(yīng)建立相應(yīng)制度以保證其產(chǎn)品的可追溯性。
    
    　?。ㄎ澹╆P(guān)于部隊醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測的管理
    
    　　鑒于《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》和《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》中均未規(guī)定部隊醫(yī)療器械管理的內(nèi)容，《辦法》對部隊醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測的管理亦不作規(guī)定。至于部隊醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作如何開展，由國家食品藥品監(jiān)督管理局與總后衛(wèi)生部另行溝通，保持銜接。